征收農(nóng)村集體土地的補貼、補助、補償款主要通過農(nóng)村基層“兩委”（黨支部委員會、村委會）人員發(fā)放，這是征地補償發(fā)放到農(nóng)民手中的最后一道“關(guān)口”。然而，河南省鄭州市檢察機關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這最后一道“關(guān)口”卻成了個別農(nóng)村“兩委”人員侵吞、截留、挪用征地補償?shù)囊粋€“渠道”，使得國家“三農(nóng)”政策大打折扣，難以惠及廣大農(nóng)民。

從2010年到今年6月，鄭州市檢察機關(guān)共查辦涉農(nóng)案件94件142人，總涉案金額達9042萬余元，形成了懲治涉農(nóng)惠民職務(wù)犯罪的高壓態(tài)勢。其中涉及村黨支部書記32人，村委會主任24人，其他農(nóng)村基層“兩委”人員等46人，共計102人，占涉案總?cè)藬?shù)的72%。

犯罪領(lǐng)域集中，作案手段具有傳染性

調(diào)研人員介紹，涉農(nóng)惠民領(lǐng)域農(nóng)村“兩委”人員職務(wù)犯罪涉嫌罪名集中、涉及領(lǐng)域集中、涉案人員集中。罪名集中主要表現(xiàn)在貪污、挪用和受賄三項罪名中，尤其是貪污案最多，在立案的94件中，涉嫌貪污的55件，占案件總數(shù)的58%；其次是受賄和挪用公款，分別有21件和18件，分別占立案總數(shù)的22%和19%.領(lǐng)域集中，從今年上半年查辦的涉農(nóng)惠民立案統(tǒng)計中可見一斑，主要集中在農(nóng)村土地礦產(chǎn)征用開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)專項款物管理和醫(yī)療社會保障等四個領(lǐng)域，在立案的21件案件中農(nóng)村土地礦產(chǎn)征用開發(fā)領(lǐng)域發(fā)案就有10起之多，占總立案數(shù)的一半。同時，窩案串案居多，村黨支部或村委會“一班人”一拍即合，共同合謀侵吞、截留公物公款，中飽私囊。他們相互心照不宣，“你不揭發(fā)我，我也不檢舉你”，造成此類犯罪較多的窩案串案。

例如，2011年9月，鄭州航空港區(qū)辦事處大老營村村委會主任張立群“帶領(lǐng)”村委會成員三人，在鄭州“富士康”征地過程中虛報土地附屬物，共同套取11.2萬元公款。再如，2011年7月，新鄭市孟莊村雞王村村支部書記李雙鎖、村委會委員王德才合謀，并與新鄭市孟莊鎮(zhèn)審計所所長劉付香和新鄭市孟莊鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)所閆國玉四人相互勾結(jié)，共同貪污因修路引起的震房戶賠償款10萬余元。

就作案手段而言，具有直接性、一致性、傳染性。據(jù)介紹，貪污案件多數(shù)由村支書或村主任直接從會計、出納處提取后，據(jù)為己有，直接侵吞；也有個別案件是犯罪嫌疑人將從未入賬的補助、補貼或補償資金直接截留；有些案件的嫌疑人則是在上報應(yīng)補償戶時，無中生有，虛報多報，虛報冒領(lǐng)，騙取補償款，這些案件大多未平賬、未入賬或憑空捏造，毫無掩飾，犯罪手段相對大膽直接。這些案件，均發(fā)生在“三補”（補貼、補助、補償）資金或款物自上而下，下發(fā)至村委會后由村委會人員協(xié)助發(fā)放到農(nóng)戶手中這一環(huán)節(jié)，發(fā)案環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出一致性特點。也正是基于這一特點，當某一村干部利用職務(wù)便利獲得好處之后，其他村干部也會競相模仿，犯罪手段具有較強的傳染性。

2011年5月，登封市少林辦事處王莊村七組副組長郭某在協(xié)助政府給群眾發(fā)放征地補償款的過程中，并不是將其領(lǐng)取的50萬元補償款及時發(fā)放到村民手中，而是私自將這筆錢長期用于個人購買理財產(chǎn)品，進行營利活動。2012年5月，郭以涉嫌挪用公款罪被提起公訴。再如2009年5月，河南送變電建設(shè)公司在鄭州市管城區(qū)小劉村建設(shè)輸變電線路工程，身為村委主任的魏保全在負責協(xié)調(diào)施工、占地補償過程中，利用負責管理、發(fā)放補償款的職務(wù)便利，在村民毫不知情的情況下，將領(lǐng)到的31萬元補償款悄悄裝進自己的腰包。2011年11月，他因犯貪污罪被判處有期徒刑十一年零六個月。2007年，登封市石道鄉(xiāng)陳家門村黨支部書記王花勤在負責村扶貧搬遷工作過程中，采用虛報搬遷戶，未入村委會賬目直接將9萬元扶貧資金據(jù)為己有，今年3月被立案偵查。這些案件，作案手段都比較相似。

外部監(jiān)管缺失，涉案人員心存僥幸

調(diào)研報告顯示，農(nóng)村“兩委”人員職務(wù)犯罪心存僥幸，原因之一是缺少外部監(jiān)管。

一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村基層組織財務(wù)監(jiān)管不到位。一部分從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政下?lián)艿难a助、補貼資金，往往“一撥了之”，即使組織檢查審計也大多走過場，村支書或村主任稍做手腳即能蒙混過關(guān)。一些直接由政府或開發(fā)商支付到農(nóng)村基層組織，再由村基層組織發(fā)放的征地、拆遷補償款等，則更是無人過問無從監(jiān)管。

2008年底，滎陽市汜水鎮(zhèn)清靜溝村從外地購買一批價格7.6萬元的綠化樹。新農(nóng)村建設(shè)資金下?lián)芎?，村黨支部書記兼村主任黃某將購樹款從下屬的四個村民小組的新農(nóng)村建設(shè)項目資金中列支，但黃某實付購樹款5.5萬元，剩余2.1萬元被其占為己有。2011年，黃某在賬目交接時，又將虛開的4.9萬元購樹發(fā)票在新農(nóng)村建設(shè)賬目中重復(fù)報銷。該案中，黃某貪污購樹差價2.1萬元雖難以監(jiān)管，重復(fù)報銷的4.9萬元購樹款應(yīng)從簡單的賬目中可以看出，但至案發(fā)也沒有被相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)。

二是個別職能部門對農(nóng)村基層組織財務(wù)監(jiān)管不力?？h、鄉(xiāng)兩級財政、民政、環(huán)衛(wèi)等部門對下?lián)艿睫r(nóng)村基層組織的補助、補貼等資金和款項的管理使用監(jiān)管不力，個別職能部門工作人員甚至與農(nóng)村基層組織成員合謀共同參與犯罪。2008年，滎陽市崔廟鎮(zhèn)竹園村村委會委員任全福、崔廟鎮(zhèn)索坡村村委會委員牛國章，分別與崔廟鎮(zhèn)民政所原副所長李克鋒共謀，偽造所轄村村民最低生活保障金申請材料20余份，經(jīng)由李審批蓋章后上報滎陽市民政局，三人將低保金共12萬余元分贓。2012年6月，三人被滎陽市法院判處貪污罪。

三是村民群眾監(jiān)督?jīng)]有真正發(fā)揮作用。群眾監(jiān)督本是重要的監(jiān)督方式，但村民監(jiān)督發(fā)揮的作用并不明顯，有些甚至根本沒有發(fā)揮作用。部分行政村的村務(wù)沒有按要求做到公開透明，廣大村民對上級下?lián)苁裁捶N類的補助、補貼資金，以及下?lián)芏嗌贌o從知曉，就談不上群眾監(jiān)督；還有一些村干部，家族勢力大，大部分群眾迫于村干部的威嚇不敢檢舉舉報。內(nèi)部管理混亂，作案肆無忌憚?chuàng)榻B，農(nóng)村基層組織內(nèi)部管理混亂主要表現(xiàn)在村務(wù)公開名存實亡，一些村的村務(wù)公開欄在墻上用油漆書寫，至少有一年多未更換更新；賬目管理混亂，一些村的財務(wù)制度形同虛設(shè)，個別村甚至沒有會計，村財務(wù)支出集體決策制度變成了村支部書記或村主任“一支筆”簽字；農(nóng)村基層組織建設(shè)軟弱無力，黨支部、村委會一年半載不組織一次活動、不開一次會，支部書記或村委會主任個人成了支部和村委的“全權(quán)代表”。新密市某村支部書記趙某、副書記高某和村主任李某三人共同將上級發(fā)放的農(nóng)村屋頂接水工程補助款6萬余元貪污后，趙某還單獨將水源涵養(yǎng)林補償款4萬余元、造林工程補償款2萬元貪污，而這兩筆款項只經(jīng)過趙某一人之手，高某、李某均不知曉。6萬元補償款根本未入村賬目，更談不上集體決策支出。

調(diào)研報告認為，農(nóng)村基層組織成員法紀意識淡薄，犯罪有恃無恐。個別村干部認為侵吞點補償、補助款沒有什么大不了的，征地補償款“談不上公款”，截留點裝進自己的腰包算不上犯罪。尤其是對挪用公款，認為存在集體賬戶上也是存，提取出來供自己或親戚朋友使用到時還上就沒事了，根本與犯罪扯不上邊。2011年，登封市盧店鎮(zhèn)盧北村四組組長韓某利用協(xié)助鎮(zhèn)政府管理、發(fā)放本組安置區(qū)征地青苗費及地上附著物補償款的職務(wù)便利，同河南建筑安裝有限公司項目部經(jīng)理楊某共謀后，將補償款45萬元以個人名義借給該公司用于房產(chǎn)開發(fā)，進行營利活動。偵查人員訊問韓某時，韓某還一直認為自己并沒有犯罪。

目前，鄭州市檢察院與人保、交通、民政、環(huán)保、林業(yè)等相關(guān)部門建立了專項工作配合協(xié)作機制，以“通報信息”、“線索移送”、“辦案協(xié)作”、“日常聯(lián)系和案件反饋”等制度為切入點，推進涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件專項工作，確保國家的“三農(nóng)”政策真正惠及民生。（王愛武 朱永強）