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廣東省力推“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”

2012-08-22 10:58:58 來源:南方日?qǐng)?bào)
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廣東省力推“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”

7市(區(qū))試點(diǎn)1年多應(yīng)訴率提高,“民告官”后“能見官”漸成風(fēng)潮,但官員思路仍待轉(zhuǎn)換

行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制:指行政訴訟中,被訴訟機(jī)關(guān)單位的法定代表人或主持工作的負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人要出庭應(yīng)訴。

“民告官”后“能見官”漸成風(fēng)潮。去年2011年7月,根據(jù)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)“法治廣東”的目標(biāo),由省紀(jì)委、省依法治省辦、省法院、省政府法制辦等4個(gè)單位牽頭,決定選擇深圳、佛山、中山市,深圳福田區(qū)、佛山南海及順德區(qū)、江門鶴山市等7個(gè)市(區(qū)),建立“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴機(jī)制”,這在全國(guó)的省級(jí)機(jī)關(guān)中尚屬首次。如今,該項(xiàng)工作試點(diǎn)已有1年多,進(jìn)展如何?試點(diǎn)過程中碰到哪些難題?

南方日?qǐng)?bào)記者日前了解到,目前該試點(diǎn)工作進(jìn)展順利,行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率不斷提高,但其中暴露出的一些問題,如行政首長(zhǎng)的思路轉(zhuǎn)換問題,仍有待進(jìn)一步解決。“從現(xiàn)在試點(diǎn)的情況看,我們的一些行政首長(zhǎng)認(rèn)識(shí)還不到位,坐在法庭上,就渾身不自在。其實(shí)當(dāng)被告并不丟人,反而更是尊重法律、依法行政精神的體現(xiàn)?!笔∪嗣穹ㄔ盒姓ネラL(zhǎng)付洪林如是說。

◎2011年,由省紀(jì)委、省依法治省辦、省法院、省法制辦四家單位聯(lián)合建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴機(jī)制,在全國(guó)的省級(jí)機(jī)關(guān)中尚屬首次。

◎“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”將機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部從幕后推到臺(tái)前,在應(yīng)訴過程中直面矛盾、直面相對(duì)人,促使他們具體了解本機(jī)關(guān)執(zhí)法情況,有助于行政與司法的良性互動(dòng)。

◎目前在試點(diǎn)地區(qū)的行政訴訟案件中,機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人尚未實(shí)行全部出庭應(yīng)訴;各地區(qū)工作開展不平衡,市一級(jí)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴率高于區(qū)一級(jí)行政機(jī)關(guān),深圳、佛山等地執(zhí)行力度較強(qiáng)。

應(yīng)訴率提高

上半年佛山全市兩級(jí)政府首長(zhǎng)出庭率達(dá)95%以上,其他試點(diǎn)地區(qū)數(shù)據(jù)也明顯“向好”

“這樣子出庭,其實(shí)已經(jīng)是第三次了。我是搞技術(shù)出身的,法律專業(yè)上的事雖然不太懂,但我覺得,出庭應(yīng)訴的收獲很多?!狈鹕绞许樀聟^(qū)國(guó)土城建和水務(wù)局副局長(zhǎng)黃杰光這樣告訴記者。近日,一起市民狀告佛山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局的案件,在佛山市中級(jí)人民法院行政庭開庭審理,黃杰光作為被告方的委托代理人出庭應(yīng)訴。

原告羅某是佛山市順德區(qū)倫教街道居民。今年6月,原告在查詢房產(chǎn)檔案時(shí)發(fā)現(xiàn),原本屬于自己的房產(chǎn),卻早在2年多前過戶登記到了其妻子、本案的第三人馮某名下。原告認(rèn)為,該房產(chǎn)是他的婚前財(cái)產(chǎn),而自己從未辦理任何變更房產(chǎn)登記的手續(xù),是馮某在房產(chǎn)登記材料上偽造了他的簽名,并使用他的身份證明,蒙蔽了被告。而作為被告的管理局方面則提出,據(jù)房地產(chǎn)登記窗口工作人員回憶,羅某確于2009年8月親自到窗口在夫妻析產(chǎn)申請(qǐng)書上簽名、按指模,工作人員也核對(duì)了羅某的身份證、結(jié)婚證。

按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局的工作規(guī)定,轉(zhuǎn)移房產(chǎn)登記必須由雙方本人持有關(guān)材料到場(chǎng)辦理。法庭的爭(zhēng)議焦點(diǎn),恰恰在于僅憑兩位證人——登記窗口工作人員的視覺觀察,難以鑒別持有證件的人是否就是羅某本人,轉(zhuǎn)移房產(chǎn)登記的意愿是否出于羅某也就無從確定。對(duì)于黃杰光,雖然當(dāng)庭并未得出判決結(jié)果,卻使他清楚意識(shí)到本部門工作中的一大問題:亟須完善對(duì)重要財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移意愿的認(rèn)證程序,在登記窗口應(yīng)以視頻錄像等技術(shù)手段,確保轉(zhuǎn)移登記程序的嚴(yán)謹(jǐn)。

據(jù)了解,在“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”的試點(diǎn)地區(qū)——佛山市順德區(qū),區(qū)政府及其各工作部門行政首長(zhǎng)主動(dòng)適應(yīng)、主動(dòng)運(yùn)用出庭應(yīng)訴制度,積極組織工作人員旁聽庭審、學(xué)習(xí)法律知識(shí),樹立應(yīng)訴意識(shí)。佛山市高明區(qū)、禪城區(qū)行政機(jī)關(guān)的出庭應(yīng)訴率分別達(dá)到75%和70%。在今年3月的工作會(huì)議中,佛山市市長(zhǎng)劉悅倫(同時(shí)兼任該市依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng))就要求各政府部門善用法治手段處理和解決問題,將依法行政貫穿于政府工作的各個(gè)環(huán)節(jié);他還強(qiáng)調(diào),行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴要加強(qiáng)考核問責(zé),力爭(zhēng)今年出庭應(yīng)訴率達(dá)80%以上。

記者了解到的最新數(shù)據(jù)是:今年上半年佛山全市兩級(jí)政府按規(guī)定首長(zhǎng)應(yīng)出庭應(yīng)訴的為119件,已開庭117件,實(shí)際出庭112件,出庭率達(dá)95%以上。其他試點(diǎn)地區(qū)的數(shù)據(jù)也明顯“向好”。

避免走過場(chǎng)

將官員從幕后推到臺(tái)前,在應(yīng)訴過程中直面矛盾,有利于官民和解,提高行政辦事效率

行政訴訟,一般指因具體行政行為侵犯原告合法權(quán)益而對(duì)行政主體提起的訴訟,俗稱“民告官”。在行政訴訟中,被告是集體,代表政府和公權(quán)力,而原告往往是個(gè)體,相對(duì)處于弱勢(shì)地位,古語曾說“民告官理虧三分”,老百姓對(duì)“民告官”案多有“官官相護(hù)”的隱憂。也因此,“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”剛一提出就遭到了各方的質(zhì)疑,有觀點(diǎn)認(rèn)為,這樣的“出庭應(yīng)訴”不過是“作秀”、“走過場(chǎng)”,并不能根本上改變行政訴訟的現(xiàn)狀。

省法院行政庭付洪林庭長(zhǎng)介紹,2011年,佛山市兩級(jí)法院行政案件的和解撤訴率分別為41.5%、35%,大大高于往年。國(guó)內(nèi)其他省份也有同樣的經(jīng)驗(yàn),從2010年開始試驗(yàn)“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”的河南省,全省法院行政訴訟案件和解或調(diào)解撤訴率達(dá)48.5%。

今年7月9日,佛山禪城法院連續(xù)受理了6起不服交通行政處罰決定案。起因是,曾某和朋友劉某分別多次駕車經(jīng)過“張槎一路——華寶北路路口”時(shí)壓到白實(shí)線,為此收到了6張罰單,曾、劉二人遂以佛山市公安局禪城分局交通警察大隊(duì)作為被告,提起行政訴訟。

為爭(zhēng)取雙方充分溝通,徹底解決爭(zhēng)議,法院立即通知被告行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。今年8月6日上午,被告派出主管業(yè)務(wù)的副大隊(duì)長(zhǎng)何少堂出庭。

何少堂親自參與部分辯論。庭后,法院立即組織雙方到涉案路口勘驗(yàn),發(fā)現(xiàn)車輛按照交通指引行駛極易構(gòu)成違章,原因是該路口的交通指示標(biāo)線因歷史原因存在與路面設(shè)施不協(xié)調(diào)等問題。何少堂認(rèn)識(shí)到被告的處罰存在不合理之處,主動(dòng)提出與原告協(xié)調(diào)和解。最終以被告撤銷處罰、原告表示諒解結(jié)案。結(jié)案后,被告根據(jù)法院的司法建議,由領(lǐng)導(dǎo)出面,協(xié)調(diào)交通、規(guī)劃等部門,三天內(nèi)就將阻礙通行的花基往后鏟除至適合通行。

法院方面稱,何少堂的出庭應(yīng)訴,既解決了原告的個(gè)案問題,還促進(jìn)了被告協(xié)調(diào)其他行政機(jī)關(guān),填補(bǔ)了交通規(guī)則在涉案路口的漏洞,避免了更多潛在的行政糾紛。

法官介紹,相比一般的委托代理人,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人熟悉其部門的業(yè)務(wù),更無需在行政機(jī)關(guān)和法院間打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)等批示,有把握根據(jù)相對(duì)人的要求妥善解決糾紛,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭上的現(xiàn)場(chǎng)“拍板”有利于官民和解,提高行政辦事效率?!靶姓组L(zhǎng)出庭應(yīng)訴”將機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部從幕后推到臺(tái)前,在應(yīng)訴過程中直面矛盾、直面相對(duì)人,促使他們具體了解本機(jī)關(guān)執(zhí)法情況,有助于行政與司法的良性互動(dòng)。

如何硬約束

佛山規(guī)定未出庭應(yīng)訴考核扣分,震懾作用明顯

有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,目前“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”仍存在一些問題,如,在試點(diǎn)地區(qū)的行政訴訟案件中,機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人尚未實(shí)行全部出庭應(yīng)訴;各地區(qū)工作開展不平衡,市一級(jí)行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴率高于區(qū)一級(jí)行政機(jī)關(guān),深圳、佛山等地執(zhí)行力度較強(qiáng)。

在試點(diǎn)階段,各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)客觀情況,由地方自行設(shè)計(jì)應(yīng)否出庭應(yīng)訴的具體規(guī)定。那么,哪些案件應(yīng)該出庭應(yīng)訴?去年1月,佛山市政府開始實(shí)行《佛山市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》,其中清楚地規(guī)定了這項(xiàng)機(jī)制的適用范圍,《辦法》第六條規(guī)定,行政訴訟案件有以下四種情形時(shí),行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴:本單位本年度第1件第一審行政訴訟案件,以后累計(jì)每5件出庭應(yīng)訴1件;重大、復(fù)雜或人民法院認(rèn)為確有需要出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件;對(duì)本單位行政執(zhí)法活動(dòng)可能產(chǎn)生重大影響的行政訴訟案件;同級(jí)政府要求出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件。

隨后,佛山市印發(fā)《2011年佛山市市級(jí)機(jī)關(guān)績(jī)效與作風(fēng)建設(shè)考評(píng)實(shí)施細(xì)則》,明確將有無按《辦法》出庭列為市級(jí)機(jī)關(guān)考核項(xiàng)目,負(fù)責(zé)人沒有按規(guī)定出庭應(yīng)訴的,每宗扣0.1分,區(qū)一級(jí)單位依此類推,此類扣分,將決定行政機(jī)關(guān)的績(jī)效排名,因此,對(duì)行政機(jī)關(guān)有很大的震懾作用。

2011年,三水市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴機(jī)制的執(zhí)行力度明顯偏弱。按規(guī)定,應(yīng)出庭應(yīng)訴的案件有9件,實(shí)際出庭1件,出庭應(yīng)訴率僅為11.1%。在考核扣分的鞭策下,2012年上半年,三水市這項(xiàng)工作的狀況大為好轉(zhuǎn),行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴率達(dá)到了100%。

從制度設(shè)計(jì)

保證依法行政

■專家說法

暨南大學(xué)法學(xué)院教授劉文靜指出,在現(xiàn)階段,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政訴訟中出庭應(yīng)訴,意味著向全社會(huì)公開宣告他(她)本人愿意代表本單位依法履行訴訟義務(wù)、承擔(dān)相關(guān)法律后果,這是對(duì)依法行政工作的最有力重視。劉文靜表示,這并不是要讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人去做法律專家的事,但作為當(dāng)事人的“現(xiàn)場(chǎng)感”,對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人今后在相關(guān)決策上的影響力,是任何工作匯報(bào)所無法替代的。同時(shí),行政首長(zhǎng)的出庭,也體現(xiàn)了對(duì)行政審判工作的尊重,對(duì)于提升行政審判的水平以及落實(shí)生效裁判的執(zhí)行,也將是極大的促進(jìn)。

“從法律意義上講,行政訴訟本質(zhì)上是單純對(duì)行政行為的合法性審查。但要完善我們的行政服務(wù)與管理,僅僅做到合法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,如果行政首長(zhǎng)能夠出庭應(yīng)訴,情況就完全不一樣。庭審可以帶動(dòng)他們思考,促進(jìn)對(duì)本機(jī)關(guān)工作的合理性審查,從新的高度為保證依法行政進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。”對(duì)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴機(jī)制的作用,有著多年行政訴訟經(jīng)驗(yàn)的律師李鼎有更深一層的理解。

付洪林也指出:“應(yīng)該承認(rèn),我們這么龐大的一個(gè)行政系統(tǒng),難免犯一些小錯(cuò)誤,犯錯(cuò)誤并不可怕,可怕的是不能面對(duì)錯(cuò)誤。‘行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴’不僅有利于單獨(dú)案件中矛盾的解決,更有利于整個(gè)這一類問題的解決。在庭審過程中,負(fù)責(zé)人作為被告自然會(huì)清楚認(rèn)識(shí)到,工作中有哪些不徹底、不完善的,通過這種認(rèn)識(shí),解決掉一類問題,矛盾糾紛也就不會(huì)再發(fā)生了,遠(yuǎn)比類似的行政訴訟官司打10次有效。如此反過來使我們依法行政的水平不斷提高,有一天行政訴訟案件真正減少了,正說明我們的行政系統(tǒng)達(dá)標(biāo)了?!?( 戎明昌 實(shí)習(xí)生 趙岳行 通訊員 范貞 唐紅娟)

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