執(zhí)行效果大打折扣

從目前情況看，在各地規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼取得了一些成效的同時(shí)，依然還存在一些違規(guī)現(xiàn)象。

據(jù)了解，各地濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼的資金來(lái)源，基本是預(yù)算外資金?！罢念A(yù)算外資金收入主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金、國(guó)有企業(yè)和主管部門(mén)收入以及其他收入?！敝袊?guó)政法大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所副所長(zhǎng)陳明生副教授接受本刊記者采訪時(shí)說(shuō)，“其中行政事業(yè)性收費(fèi)是預(yù)算外資金最主要的來(lái)源，占全部預(yù)算外資金的近70%。各種行政收費(fèi)項(xiàng)目主要集中在公安、建設(shè)、工商、房管、教育等部門(mén)?！?/p>

“預(yù)算外收入的失控，是造成公務(wù)員獎(jiǎng)金津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的主要原因。”胡仙芝指出，“由于地方政府預(yù)算外收入在體制外循環(huán)，‘小金庫(kù)’的存在，成為一些公務(wù)員獲取灰色津貼補(bǔ)貼的主要渠道。如果缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，趨利的內(nèi)部動(dòng)機(jī)就會(huì)抬頭，就會(huì)造成整體上的收入差異化和秩序失控的局面。”

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1992年，全國(guó)預(yù)算外資金為3855億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的90%以上。到了2006年，全國(guó)預(yù)算外收入總量已與3.9萬(wàn)億元的國(guó)家財(cái)政收入不相上下。這些數(shù)據(jù)的背后，也許是“部門(mén)下屬企業(yè)”的紅火，以及“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的發(fā)達(dá)，由此帶來(lái)部門(mén)津貼補(bǔ)貼的泛濫。

在黃小勇看來(lái)，部門(mén)利益作祟、個(gè)人追逐利益最大化的沖動(dòng)，是津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的內(nèi)在動(dòng)力，預(yù)算外收入的存在提供了灰色收入獲取的可能性，而對(duì)預(yù)算外收入缺乏管理規(guī)范最終讓這種可能性成為現(xiàn)實(shí)。

陳明生說(shuō)，公務(wù)員津貼補(bǔ)貼發(fā)放失控的原因，一方面是國(guó)家和地方層面對(duì)于建立“地區(qū)津貼制度”的規(guī)定不夠清晰、具體，導(dǎo)致地方或部門(mén)“巧立名目”提高公務(wù)員收入。另一方面是對(duì)津貼補(bǔ)貼發(fā)放，乃至預(yù)算外資金收入及使用的監(jiān)控力度偏弱，對(duì)已有規(guī)范執(zhí)行不嚴(yán)，無(wú)法形成震懾力。

審計(jì)署2009年度抽查56個(gè)中央部門(mén)，發(fā)現(xiàn)5170張為假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬(wàn)元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等。

2010年6月23日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作審計(jì)報(bào)告時(shí)指出，一些中央部門(mén)及所屬單位仍存在違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問(wèn)題。報(bào)告顯示，一些部門(mén)及所屬單位擠占挪用財(cái)政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼10.95億元。

但遺憾的是，這些審計(jì)出來(lái)的嚴(yán)重違法行為，公眾極少見(jiàn)有相應(yīng)的處罰結(jié)果，更少見(jiàn)誰(shuí)主動(dòng)出來(lái)?yè)?dān)責(zé)。

嚴(yán)管預(yù)算外收入

多位受訪專家指出，規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要措施，也是從源頭上治理和預(yù)防腐敗的必然要求。

據(jù)了解，西方國(guó)家普遍通過(guò)立法縮小職工收入差距。比如，美國(guó)為了抑制公務(wù)員工資的過(guò)快增長(zhǎng)，制定了《聯(lián)邦工資比較法》，嚴(yán)禁不合理收入，所謂不合理收入，既包括工資收入也包括工資外隱性收入。類似這樣的法律還有德國(guó)的《聯(lián)邦工資法》、日本的《一般職工工資法》，等等。

“根據(jù)中央精神，應(yīng)將現(xiàn)有工資外津貼補(bǔ)貼盡快全面清理，實(shí)現(xiàn)由‘暗補(bǔ)’改為‘明補(bǔ)’，實(shí)行公開(kāi)透明的津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法?！标惷魃f(shuō)，“在不突破規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按屬地化原則，同一地區(qū)同類人員保持大體相當(dāng)?shù)慕蛸N補(bǔ)貼水平。”

“要規(guī)范發(fā)放辦法，規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼，列入工資統(tǒng)一發(fā)放，實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付，并依法納稅?！标惷魃ㄗh，“規(guī)范資金來(lái)源，在發(fā)放項(xiàng)目和方式等與國(guó)家統(tǒng)一政策一致的前提下，通過(guò)劃轉(zhuǎn)原有津貼補(bǔ)貼資金解決。

“在進(jìn)行公務(wù)員職級(jí)工資改革時(shí)，將一部分津貼補(bǔ)貼納入基本工資，加強(qiáng)規(guī)范程度?！焙芍フf(shuō)，“此外要繼續(xù)清理整頓‘小金庫(kù)’，切斷部門(mén)創(chuàng)收收入和公務(wù)員收入之間的直接聯(lián)系。”

胡仙芝認(rèn)為，建立地區(qū)附加津貼制度和完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度，要因地而異，設(shè)立規(guī)范的項(xiàng)目，確定合理的水平，實(shí)行公開(kāi)透明的發(fā)放辦法，在此基礎(chǔ)上逐步形成地區(qū)間工資收入差距的合理調(diào)控機(jī)制。

在有些專家看來(lái)，濫發(fā)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼，還只是公務(wù)員獲取灰色收入一種方式?！肮珓?wù)員工資改革的總體取向，應(yīng)該是完全杜絕公務(wù)員法外收益?！崩罱B榮建議，“這就需要建立、健全國(guó)家公務(wù)員收入監(jiān)管機(jī)制，未經(jīng)全國(guó)人大或者地方人大批準(zhǔn)，行政單位不得擅自分配預(yù)算外資金，并對(duì)違規(guī)者進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，確保公務(wù)員收入來(lái)源的合法性和唯一性”。

“目前對(duì)違規(guī)者還缺乏具有威懾力的剛性問(wèn)責(zé)機(jī)制?！崩罱B榮說(shuō)，“公務(wù)員是國(guó)家和政府權(quán)力的執(zhí)行者，而我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)制度是市場(chǎng)制度，公權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)或市場(chǎng)影響公權(quán)都會(huì)使公權(quán)執(zhí)行者帶來(lái)灰色收入或不法收入，因此規(guī)范公務(wù)員收入的關(guān)鍵點(diǎn)是建立監(jiān)督公權(quán)的制度，從制度上規(guī)范公務(wù)員收入?！?/p>

同時(shí)，“對(duì)公務(wù)員尤其是高級(jí)公務(wù)員，要逐步實(shí)行充分的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。”黃小勇認(rèn)為，“要切實(shí)加強(qiáng)人大的監(jiān)督作用，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督。唯此，才能對(duì)公務(wù)員收入形成更加有力的外部監(jiān)控?！?/p>

“當(dāng)前，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算外資金、規(guī)范津貼補(bǔ)貼制度，是一種過(guò)渡性的解決手段，是照顧既存利益格局的解決方法?！秉S小勇說(shuō)，“釜底抽薪的辦法，是將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算內(nèi)收入進(jìn)行管理，取消部門(mén)‘小金庫(kù)’的存在。但這僅是規(guī)范公務(wù)員收入的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。”

來(lái)源：瞭望 編輯：鄧京荊