既是“一女兩嫁”,又涉嫌公然違法。一塊已被賣過一次且正在被法院查封中的土地,卻被當(dāng)?shù)貒?guó)土部門執(zhí)意掛牌給賣了。這起怪事日前就發(fā)生在廣東省惠東縣。新華社“中國(guó)網(wǎng)事”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),在這起看似有些離奇的土地糾紛背后,是延續(xù)多年的地方政府始終難消的“土地財(cái)政”之困,值得深思。
“法院查封中的土地,怎么就被掛牌出讓了呢”
今年4月25日,廣東省惠州市惠東縣國(guó)土部門成功掛牌出讓了一宗面積33686.41平方米的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。然而,恰恰是這起成功的土地“招拍掛”,讓該縣國(guó)土部門在今年7月被告上了惠州市中級(jí)人民法院——因?yàn)樵诒粧炫频耐恋刂?,有1.5萬平方米在掛牌期間已被該縣法院查封,查封期要到2015年4月10日。換句話說,縣國(guó)土部門等于是強(qiáng)行掛牌出讓了縣法院查封中的土地。
據(jù)該起糾紛當(dāng)事人、惠東縣居民周炳文出示給記者的惠東縣人民法院今年4月11日作出的《民事裁定書》和送達(dá)惠東縣國(guó)土資源局的《協(xié)助執(zhí)行通知書》顯示,今年3月,當(dāng)事人楊運(yùn)洪向縣人民法院提起繼續(xù)履行購(gòu)地協(xié)議之民事訴訟,并在4月8日就本案要求縣法院實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全?;輺|縣法院因此裁定對(duì)該塊土地實(shí)施為期兩年的查封,明確要求“查封期間,由被告惠東縣平海鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)管,未經(jīng)本院許可,任何單位或個(gè)人不得轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押,也不得以任何其他方式處分?!?/p>
然而,蓋有法院“大印”的裁定書,在4月25日變成了一紙空文?;輺|縣國(guó)土局副局長(zhǎng)鐘健鳴接受記者采訪時(shí)稱,在今年3月23日該局通過縣公共資源交易中心公開掛牌出讓相關(guān)土地后,該局和該中心都收悉了法院發(fā)送的關(guān)于暫停掛牌出讓土地的建議函,4月22日縣法院還派人到交易中心“了解情況”、當(dāng)天還舉行了相關(guān)部門和法院之間的協(xié)調(diào)會(huì),做出了“不停止上述15000平方米土地掛牌工作并請(qǐng)縣法院支持政府盤整工作,解除土地查封”的決定,因此該局和交易中心未停止掛牌,但法院也沒有解除查封,最終相關(guān)土地的使用權(quán)還是被拍賣了出去,總價(jià)超過3000萬元。
“我們覺得這事不可理解,法院查封的土地,政府部門都可以強(qiáng)行拍賣,法律的尊嚴(yán)何在?這是不是‘權(quán)大于法’呢?”周炳文說。
“當(dāng)事人名下并無土地,無法協(xié)助執(zhí)行查封”
然而,在國(guó)土部門看來,土地在掛牌期間被查封但未停牌,事出有因。
鐘健鳴說,當(dāng)事人楊運(yùn)洪購(gòu)買的土地是1992年平海鎮(zhèn)政府征用的沙灘地,在沒有取得用地批文的情況下,部分土地被轉(zhuǎn)讓給一些企業(yè)和個(gè)人,楊運(yùn)洪的1.5萬平方米就在其中。但這些土地中的大部分一直沒有完善建設(shè)用地報(bào)批和出讓手續(xù),如楊運(yùn)洪就沒有取得國(guó)有土地使用證,不是法律意義上的土地使用權(quán)人,因此實(shí)際上也就無法按照法院的要求,協(xié)助執(zhí)行“查封楊運(yùn)洪名下土地”這一民事裁定。
“該土地在3月23日進(jìn)行網(wǎng)上公開掛牌,我們收到縣法院的《協(xié)助執(zhí)行通知書》后,當(dāng)時(shí)就回復(fù)法院因楊運(yùn)洪名下并未登記有土地,沒有辦法協(xié)助執(zhí)行查封裁定,要求法院解除查封并建議改變財(cái)產(chǎn)保全措施為凍結(jié)權(quán)益補(bǔ)償款520.5萬元。由于當(dāng)時(shí)正值公開掛牌期間,如果臨時(shí)中止掛牌行為,有可能引起報(bào)名企業(yè)的異議和索賠,為此我們?nèi)ズ輺|縣人民法院說明不能協(xié)助查封土地的情況,建議變更查封補(bǔ)償標(biāo)的,但縣法院接函后沒有了下文?!辩娊▲Q說。
事實(shí)上,楊運(yùn)洪、周炳文等人發(fā)起的土地訴訟,只是近期惠東縣盤整該縣南門海有關(guān)地段一共43宗土地的行動(dòng)引發(fā)的9宗法律糾紛中的一起,只是其它8宗都走了行政復(fù)議渠道,只有這一宗走上了法庭,并且將該縣國(guó)土部門“逼”上了要么涉嫌違法、要么臨時(shí)中止拍賣并承擔(dān)巨大行政風(fēng)險(xiǎn)的尷尬境地。
對(duì)此,周炳文也承認(rèn),自己主張權(quán)益的土地證照并不齊全,但他表示,這是由于縣一級(jí)部門始終不同意給他們辦理相關(guān)證照造成的。而當(dāng)?shù)貒?guó)土部門則認(rèn)為,盡管這些土地在2000年曾以統(tǒng)征地的形式報(bào)省國(guó)土廳辦理用地審批手續(xù),但包括楊運(yùn)洪在內(nèi)的一些企業(yè)和個(gè)人并沒有按照當(dāng)時(shí)的政策辦理轉(zhuǎn)讓確權(quán)手續(xù),“主要原因可能是當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)剡€沒有大企業(yè)進(jìn)駐,開發(fā)建設(shè)未形成氣候,當(dāng)然也可能存在其他原因?!?/p>
記者獲得的一份法院文件似乎也證實(shí)了國(guó)土部門的說法?;輺|縣法院8月23日提交給惠州市中級(jí)人民法院的一份《情況說明》就表示,該院在了解相關(guān)情況后,已經(jīng)“建議原告楊運(yùn)洪變更查封上述土地的權(quán)益。”但原告并不認(rèn)同惠東縣國(guó)土資源局的看法,也不同意查封土地權(quán)益。
當(dāng)事人表示,手里的地是當(dāng)?shù)卣?dāng)年賣過的,現(xiàn)在又賣給了別人,這不是“一女兩嫁”嗎?
糾紛多發(fā)凸顯“土地財(cái)政”困局難解
目前,相關(guān)當(dāng)事人已經(jīng)向惠州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟,案件仍在審理之中。該院行政庭庭長(zhǎng)王瑞南介紹說,這是一起確認(rèn)拍賣行為有無效力的行政案件,適用行政訴訟法及相關(guān)司法解釋,“案件基本事實(shí)是比較清楚的,很快就會(huì)有結(jié)果。”
然而,記者在深入采訪中感到,在這起看似“離奇”的“強(qiáng)行拍賣”背后,是當(dāng)前基層政府仍高度依賴土地財(cái)政導(dǎo)致出現(xiàn)各種問題,又因牽涉巨大利益之爭(zhēng)而始終難以化解的現(xiàn)實(shí)。
知情人士介紹說,1992年以來,這些土地實(shí)際上一直處于未開發(fā)狀態(tài),但就是因?yàn)闆]什么經(jīng)濟(jì)利益,問題一直引而未發(fā),直到近兩年來,隨著一些知名地產(chǎn)企業(yè)陸續(xù)進(jìn)駐,當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛帶動(dòng)土地價(jià)格急速攀升,最終各種矛盾在縣政府啟動(dòng)新一輪土地盤整時(shí)全部暴發(fā)出來。
這里的利益是巨大而顯著的。以當(dāng)事人楊運(yùn)洪、周炳文等人的1.5萬平方米土地為例,1992年同鎮(zhèn)政府簽訂協(xié)議時(shí),購(gòu)買價(jià)格為100萬元人民幣,折合每平方米約為66元;到了2012年縣政府要求解決購(gòu)地協(xié)議遺留問題時(shí),給出的權(quán)益補(bǔ)償價(jià)為每平米347元;而在縣國(guó)土部門的拍賣中,相關(guān)土地的每平米均價(jià)超過了1000元,周炳文等人則認(rèn)為,這塊土地的市場(chǎng)均價(jià)已經(jīng)超過了每平方米4000元,政府的補(bǔ)償無論如何也不能讓他們滿意,“我們就要這塊土地?!?/p>
但對(duì)于久處欠發(fā)達(dá)狀態(tài)、就等待最近這一輪開發(fā)熱潮實(shí)現(xiàn)發(fā)展的基層政府而言,土地就是無法退讓的“生命線”。記者在惠東縣看到,這些地方已經(jīng)被整合成了總面積達(dá)到1800畝的整體土地開發(fā)項(xiàng)目,蘊(yùn)藏的發(fā)展空間巨大。
鐘健鳴說,從節(jié)約集約使用土地和有利于當(dāng)?shù)亻_發(fā)建設(shè)的角度而言,這些閑置土地必須進(jìn)行更加完善的整體規(guī)劃與開發(fā)利用,“這些手續(xù)不合法的土地,屬于典型的歷史遺留問題。在過去10多年的時(shí)間里,有過幾次解決此類問題的政策期限,但由于種種原因錯(cuò)過這些窗口期后,國(guó)家的法律法規(guī)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要,都已經(jīng)不允許這種遺留問題繼續(xù)存在下去了?!?/p>
然而,這起土地糾紛更應(yīng)引起警醒的,則是地方政府如何能夠擺脫土地財(cái)政壓力下的尷尬處境。王瑞南說,和珠三角其他地區(qū)相比,惠東的情況具有一定的代表性,“涉及土地權(quán)益的糾紛多發(fā)、頻發(fā),是一個(gè)普遍現(xiàn)象,值得深思。”