評論：美國國會有關(guān)華為、中興報告缺乏國際法依據(jù)

10月8日，美國國會眾議院情報委員會發(fā)表調(diào)查報告稱，中國華為技術(shù)有限公司和中興通訊股份有限公司對美國國家安全構(gòu)成威脅，建議美國政府阻止這兩家企業(yè)在美開展投資貿(mào)易活動。這是國際金融危機爆發(fā)以來美國針對中國發(fā)動的又一起帶有濃重保護主義色彩的嚴重事件。

一、“國家安全”的國際法規(guī)制與要義

在國際投資領(lǐng)域，WTO體制中《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》是各界公認的、規(guī)范各國投資政策和行為的權(quán)威國際法文件，盡管該協(xié)定強調(diào)其規(guī)制的投資措施必須“與貿(mào)易有關(guān)”，但國際法學界普遍認為，在國際投資尚缺乏實體性國際法規(guī)范的情況下，該協(xié)定對國際投資行為的規(guī)制作用十分明顯。由于WTO是一個多邊貿(mào)易組織，因此，該協(xié)定冠以“與貿(mào)易有關(guān)”字樣，使得WTO管理國際投資行為更為名正言順。

《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》開宗明義倡導投資、貿(mào)易自由化以及自由競爭，但還規(guī)定GATT1994項下的所有例外均應酌情適用于該協(xié)定的規(guī)定，因此，GATT1994第21條“安全例外”應適用于該協(xié)定。

從立法者的本意來看，無論是GATT1994第20條“一般例外”、還是第21條的“安全例外”，其目的是在降低貿(mào)易與投資壁壘、推行貿(mào)易、投資自由化的同時，給成員方確保其國內(nèi)經(jīng)濟、社會安全、穩(wěn)定提供一個“安全閥”，當成員方在履行WTO協(xié)定義務的過程中如果遇到危及國家安全、公共道德、人類以及動植物生命健康、保護可用竭資源等情形時，可采取豁免協(xié)定義務、WTO規(guī)則所允許的投資或貿(mào)易限制措施。但問題在于，盡管WTO規(guī)定了成員方可以享有“安全例外”條款賦予的權(quán)利，但絕不是允許成員方濫用這項權(quán)利。

首先，GATT第21條“安全例外”規(guī)定了可供援引的、十分具體的情形，只有在這些情形下，成員方才能運用此例外條款。

綜合起來，該條款規(guī)定了以下三種情形：第一、成員方可拒絕提供其認為如披露則會違背其基本安全利益的任何信息；第二、成員方有權(quán)采取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動；第三、成員方為履行其在《聯(lián)合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而采取的任何行動。

以上三種情形中，實踐中運用的最為普遍、也是與本次華為、中興事件有關(guān)的就是第二種情形，但該條在賦予成員方采取行動保護基本國家安全利益權(quán)利的同時，明確列明了必要的條件，即，涉及“基本國家安全利益”的法定情形：1、與裂變和劇變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行動；2、與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動，及與此類貿(mào)易所運輸?shù)闹苯踊蜷g接供應軍事機關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)的行動；3、在戰(zhàn)時或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行動。也就是說，只有在以上三種情況發(fā)生時，WTO成員方才可以援引“保護基本國家安全利益”的例外規(guī)則，限制外國的投資與貿(mào)易行為?？梢?，WTO中“安全例外”或“國家安全”例外具有完整、準確法律含義的法律規(guī)則，絕不是成員方可以信手拈來、隨意濫用的“擋箭牌”、“保護傘”。

其次，根據(jù)一般法律原理以及WTO的司法實踐，對于“例外”條款應當“從嚴”解釋和運用，這對于維護WTO規(guī)則的有效性和法律尊嚴是極為重要的。

顧名思義，“例外”就是正常情況以外偶然發(fā)生的、非慣常性的行為，在各國的法律制度中，無論是立法者還是司法者對于“例外”條款都奉行“從嚴”解釋和運用的原則，因為，如果擴大“例外”條款適用的范圍勢必會對法律中普遍性、正常性的規(guī)定產(chǎn)生破壞和沖擊，使得法律本身的制定變得毫無意義，WTO爭端解決機制中的專家組、上訴機構(gòu)在審理成員方之間貿(mào)易爭端時多次對這一原則加以強調(diào)。

由此可見，盡管各國可援引GATT1994第21條以“國家安全”為由對外國投資和貿(mào)易采取限制措施，但必須符合該條款明確規(guī)定的法律條件和情形，不僅如此，成員方還必須尊重對“例外”條款從嚴解釋和運用的國際法原則，善意地、十分慎重地行使這項權(quán)利。

二、對調(diào)查報告的具體分析

從內(nèi)容來看，美國國會報告調(diào)查認為中國上述兩家企業(yè)與中國政府關(guān)系密切，并以此為由得出該兩家企業(yè)在美投資與貿(mào)易行為將危及美國國家安全的結(jié)論，建議對它們的投資與貿(mào)易采取限制措施。

美國是WTO重要成員，應當遵守GATT1994及《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》條款?？墒?，根據(jù)前文對WTO協(xié)定“安全例外”條款的法律解讀，姑且不論美國國會調(diào)查得出中國上述兩家企業(yè)“與中國政府關(guān)系密切”這一結(jié)論是否準確（事實上，中國上述兩家企業(yè)均否認這一結(jié)論并提供了充分證據(jù)證明自身的獨立性），“與政府關(guān)系密切”這一理由本身就不在GATT1994第21條“安全例外”規(guī)定的法定情形之列。

如果硬要從中找到法律依據(jù)，美方最有可能撈到的一根“稻草”就是 “安全例外”第2款中規(guī)定的第二種情形：“與武器、彈藥和作戰(zhàn)物資的貿(mào)易有關(guān)的行動，及與此類貿(mào)易所運輸?shù)闹苯踊蜷g接供應軍事機關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)的行動?！钡?，根據(jù)對“例外”條款從緊解釋和運用的法律原則，除非美國方面拿出充分證據(jù)表明，中國兩家企業(yè)的投資行為與美國的作戰(zhàn)物資或“與此類貿(mào)易所運輸?shù)闹苯踊蜷g接供應軍事機關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)”，否則，僅憑軍方也會使用電信工具這一點就得出中國企業(yè)的投資、貿(mào)易“危及美國國家安全”的結(jié)論，則完全違背了“例外”從緊的法律原則。如果按照美國國會的邏輯，大到飛機、輪船，小到糧食、衣物，無不與軍事機關(guān)相關(guān)，均可作為“作戰(zhàn)物資”，對這些商品都可以“國家安全”為由加以限制，國際貿(mào)易還如何開展，豈不貽笑大方？

綜上，美國國會發(fā)表的上述報告以及建議并不具備國際法根據(jù)，與WTO“安全例外”條款完全背道而馳，充其量是對該條款的濫用，實質(zhì)上就是一種投資、貿(mào)易保護主義行為。