中國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）的談判自2007年年底啟動(dòng)以來(lái)已進(jìn)入關(guān)鍵階段。從最新的出價(jià)和要價(jià)來(lái)看，中國(guó)和美國(guó)、歐盟等GPA主要參加方的最大分歧在于國(guó)有企業(yè)是否以及在多大程度上納入出價(jià)清單。同時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)制度還不統(tǒng)一，與GPA新文本的要求也差距不小。因此，當(dāng)前中國(guó)加入GPA談判面臨的挑戰(zhàn)主要有兩個(gè)：一是如何看待國(guó)有企業(yè)的GPA出價(jià)問(wèn)題；二是完善國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度，并與GPA接軌。

一、國(guó)有企業(yè)的GPA出價(jià)問(wèn)題

中國(guó)認(rèn)為其國(guó)有企業(yè)量大面廣，與西方的國(guó)有企業(yè)有本質(zhì)不同，屬于獨(dú)立的市場(chǎng)主體，不應(yīng)當(dāng)出價(jià)，至今的四次出價(jià)均沒(méi)有將國(guó)有企業(yè)納入。但美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)等GPA主要參加方認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)受政府控制或影響比較大，不具有獨(dú)立市場(chǎng)主體地位，有些具有公共目的，應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)規(guī)范范圍，其最新要價(jià)不僅包括絕大多數(shù)中央國(guó)有企業(yè)，還將部分地方國(guó)有企業(yè)納入。

對(duì)于中國(guó)和美國(guó)、歐盟等GPA主要參加方之間的上述分歧，應(yīng)當(dāng)理性看待。首先，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)的確與多數(shù)西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)在性質(zhì)、規(guī)模及所處領(lǐng)域等方面都有很大不同，其根源在于基本經(jīng)濟(jì)制度方面公有制和私有制的不同。西方國(guó)家伴隨著私有化進(jìn)程而逐步向區(qū)域或國(guó)際開(kāi)放其政府采購(gòu)市場(chǎng)，而中國(guó)是在堅(jiān)持公有制基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖的前提下，尋求適度開(kāi)放其政府采購(gòu)市場(chǎng)。而且，西方國(guó)家的有些國(guó)有企業(yè)雖名為國(guó)有企業(yè)，但本質(zhì)上更類似中國(guó)的事業(yè)單位。因此，要求中國(guó)在政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放方面完全按照西方的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待國(guó)有企業(yè)不合理、不現(xiàn)實(shí)。其次，在一些西方國(guó)家的國(guó)內(nèi)法及歐盟采購(gòu)指令，政府目的、政府控制或影響標(biāo)準(zhǔn)在決定納入政府采購(gòu)制度調(diào)整范圍時(shí)的確發(fā)揮了重要作用，但GPA主要是參加方通過(guò)談判談出來(lái)的，制度標(biāo)準(zhǔn)很模糊，而且從現(xiàn)有GPA參加方的出價(jià)來(lái)看，除了互惠對(duì)等外，并不能提煉出某一支配性的理論標(biāo)準(zhǔn)。因此，要求中國(guó)按照公益標(biāo)準(zhǔn)、政府控制減競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)或者其他標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國(guó)有企業(yè)出價(jià)，顯然是沒(méi)有充分根據(jù)的。也就是說(shuō)，GPA參加方不能要求中國(guó)遵守在GPA層面并不存在，而只在其國(guó)內(nèi)法或者區(qū)域法上存在的標(biāo)準(zhǔn)。第三，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)是否以及在多大程度上出價(jià)，應(yīng)當(dāng)以互惠對(duì)等為原則，即以領(lǐng)域、規(guī)模對(duì)等為原則，商機(jī)對(duì)等為補(bǔ)充，確定國(guó)有企業(yè)的出價(jià)?？紤]到GPA附件三主要由事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)構(gòu)成，中國(guó)的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)改革仍在進(jìn)行中，而且，與國(guó)有企業(yè)相比，事業(yè)單位的規(guī)模也不小，政府目的性更強(qiáng)，更符合GPA出價(jià)要求，因此，中國(guó)的附件三出價(jià)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，以公益性事業(yè)單位為主選擇出價(jià)。第四，中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，而且是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，作為“富國(guó)俱樂(lè)部”的GPA如果對(duì)中國(guó)要價(jià)過(guò)高，不僅會(huì)傷害中國(guó)的利益，對(duì)中國(guó)不公平，而且對(duì)于GPA的未來(lái)“擴(kuò)容”也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于GPA的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度與GPA的接軌

中國(guó)的政府采購(gòu)法制建設(shè)在上個(gè)世紀(jì)末以來(lái)取得了一定進(jìn)展，但問(wèn)題也不少，主要表現(xiàn)在：政府采購(gòu)基本法《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》嚴(yán)重沖突；《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍過(guò)窄，配套制度不到位，采購(gòu)程序不規(guī)范，救濟(jì)制度乏力；《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的招投標(biāo)形式過(guò)于僵化，不能滿足企業(yè)多元化采購(gòu)需求，而且救濟(jì)機(jī)制同樣不完善；現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度與GPA新文本的要求差距比較大。這些問(wèn)題不僅嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)功能的發(fā)揮，而且制約了中國(guó)加入GPA的進(jìn)程。

在近年來(lái)的GPA談判中，歐盟等參加方多次要求中國(guó)政府完善政府采購(gòu)法律制度，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)制度與GPA的接軌，國(guó)內(nèi)外學(xué)者也明確指出中國(guó)加入GPA的最大挑戰(zhàn)在于國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)體制的調(diào)整和制度完善，但這些問(wèn)題始終沒(méi)有引起國(guó)內(nèi)有關(guān)部門的足夠重視?！墩少?gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法之間的沖突依舊，《政府采購(gòu)法》的配套法規(guī)在2010年征求意見(jiàn)后至今沒(méi)有出臺(tái)。可以說(shuō)，中國(guó)在啟動(dòng)加入GPA談判以來(lái)的近六年時(shí)間里，應(yīng)對(duì)GPA談判方面比較積極，而在制度接軌方面基本沒(méi)有什么作為。

按照目前的談判進(jìn)展，中國(guó)加入GPA應(yīng)該為時(shí)不遠(yuǎn)。國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)體制、制度的調(diào)整完善需要時(shí)間，國(guó)內(nèi)采購(gòu)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商適應(yīng)、熟悉調(diào)整后的國(guó)有采購(gòu)制度及GPA規(guī)則更需時(shí)日。從GPA其他參加方開(kāi)放其國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)的實(shí)踐來(lái)看，大多經(jīng)歷了完善政府采購(gòu)制度、規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)、締結(jié)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)的雙邊或區(qū)域性條約或協(xié)定、參加GPA的漸次發(fā)展過(guò)程。從GPA的發(fā)展演變過(guò)程來(lái)看，GPA規(guī)則是美國(guó)、歐盟等GPA主要參加方在其國(guó)內(nèi)或區(qū)域采購(gòu)法的基礎(chǔ)上制定的，因此對(duì)這些國(guó)家來(lái)說(shuō)，制度接軌的成本很低。而后來(lái)加入或現(xiàn)在準(zhǔn)備加入GPA的國(guó)家和地區(qū)也都堅(jiān)持了先完善自身采購(gòu)制度再加入GPA的原則。中國(guó)是在政府采購(gòu)制度不完善、政府采購(gòu)實(shí)踐不規(guī)范、政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放度不夠的背景下開(kāi)始加入GPA談判的，制度接軌的成本很高，需要更長(zhǎng)的過(guò)渡、適應(yīng)期。因此，中國(guó)應(yīng)在積極應(yīng)對(duì)談判的同時(shí)，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)政府采購(gòu)制度建設(shè)及中國(guó)入世制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，盡快完善國(guó)內(nèi)采購(gòu)制度，至少滿足GPA的底線要求。否則，可能的后果是，在GPA對(duì)中國(guó)生效后，中國(guó)的企業(yè)和納入GPA出價(jià)范圍的采購(gòu)實(shí)體及相關(guān)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)仍然不熟悉GPA規(guī)則，不僅直接影響中國(guó)企業(yè)進(jìn)入其他國(guó)家政府采購(gòu)市場(chǎng)的步伐，國(guó)外企業(yè)進(jìn)入中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的過(guò)程中也必然會(huì)引發(fā)非常多的糾紛和沖突，這無(wú)疑會(huì)傷及中國(guó)的國(guó)家利益和形象。況且，GPA的采購(gòu)程序設(shè)計(jì)是世界各國(guó)規(guī)范政府采購(gòu)行為的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是建立透明、競(jìng)爭(zhēng)、公平的政府采購(gòu)市場(chǎng)，提高公共資金使用效率的保證。一定程度上講，即使中國(guó)不加入GPA，也應(yīng)當(dāng)借鑒GPA的規(guī)定，加快推進(jìn)政府采購(gòu)的法治化進(jìn)程。（國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授 劉 銳）